La mayor pugna entre el Ejecutivo y el Legislativo en democracia: ¿Qué hay detrás del choque institucional?

La decisión del Tribunal Constitucional (TC) este martes vino a ser algo así como la última hebra de una intrincada trama de enfrentamientos y rencillas que se entretejían unas sobre otras. La negativa del órgano a acoger el requerimiento presentado por el Ejecutivo para detener la reforma constitucional aprobada por una amplia mayoría por el Congreso -que busca habilitar el tercer retiro de un 10% de los fondos de pensiones para la ciudadanía- fue recibida con sorpresa.

Meses antes, cuando fue el turno del segundo retiro, el TC señaló que el proyecto era inconstitucional y lo que se promulgó, en cambio, fue una iniciativa del Gobierno que vio la luz modificada por el Legislativo hasta volverla casi idéntica a la original. En esta nueva oportunidad, a la espera de que el tribunal repitiera su veredicto, el Presidente Sebastián Piñera anunció también un proyecto suyo que incorporaba una bonificación para aquellos cotizantes que se quedaron sin fondos con sus dos retiros anteriores. Desde el Congreso, al cual se le ha atribuido impulsar un "parlamentarismo de facto", la presidenta del Senado Yasna Provoste (DC) respondió que no negociarían.

El round terminó con el TC cerrando la puerta al Ejecutivo y dejándole dos opciones: la de rendirse y promulgar el proyecto, o la de usar el veto presidencial en una iniciativa que cuenta con un aplastante respaldo ciudadano y parlamentario. Desde el oficialismo comenzaron de inmediato a surgir voces que pedían al Mandatario promulgar la reforma a la brevedad, lo cual anunció a las pocas horas de la decisión del TC. Se trata, quizás, del episodio más tenso de pugna entre poderes e instituciones del Estado, en un ambiente de crispación que no se había visto en las últimas décadas de democracia.

"La política siempre es entre rivales y no se puede esperar de ella que pierda su carácter confrontacional, aunque en democracia la confrontación es pacífica y la rivalidad se da entre adversarios y no entre enemigos. Ese es el punto de partida", comenta el Premio Nacional de Humanidades, Agustín Squella, ante el complicado panorama. "En situaciones tan excepcionales como las que vivimos hoy a escala de todo el planeta, se impone la necesidad de que los rivales lleguen a algún tipo de acuerdo o transacción en las medidas que se requieren para paliar los gravísimos efectos sociales, económicos y laborales de la pandemia".

"No se puede seguir haciendo política como en tiempos normales ni tratando solo de doblegar al rival o de humillarlo o hacerlo morder una y otra vez el polvo de la derrota. La política nunca ha sido la actividad donde se muestren los mejores sentimientos del corazón humano, pero, y sobre todo en las actuales circunstancias, ¿por qué tienen que predominar los peores?", se cuestiona.

La pregunta surge además en un histórico momento constituyente, a menos de tres semanas de la elección que definirá la composición de la futura Convención Constitucional. Una de las inquietudes ciudadanas que han surgido en los meses previos a su conformación y que se espera que sea abordada por la instancia es, precisamente, de qué forma se balancearán las atribuciones de los distintos poderes del Estado y si habrá un cambio en el régimen de gobierno. A ello se suma una bajísima aprobación evidenciada en la encuesta CEP tanto para el Gobierno (9%) como para el Congreso (8%). ¿Es este escenario una forma de defensa del territorio de ambas fuerzas? ¿O puede ser la última protesta de un sistema político institucional que parece acercarse a su fecha de caducidad?

"En el fondo, el Ejecutivo presentó un proyecto parecido a lo que ellos quisieron impugnar en el TC. Si uno lee eso, la interpretación posible es que el Gobierno no está en contra de que la gente retire sus fondos, aunque puede que no les guste la idea: de lo que está en contra es de que le quiten las atribuciones. Lo que no le gusta es que hayan salido con esto a espaldas del Gobierno, siendo que el Gobierno debiera ser el que moviliza esta propuesta. La pregunta, entonces, es por qué se demoraron. Creo que es, simplemente, una muestra de poder".

Es parte del análisis que realiza el profesor de Ciencia Política en la Universidad Queen Mary en Londres, Javier Sajuria. Para el también director de Espacio Público, lo que hay no es "un parlamentarismo de facto", sino "la peor cara del presidencialismo". "El parlamentarismo, por definición, no tiene separación entre el Congreso y el Ejecutivo. Lo que hay es un problema clásico de los sistemas presidenciales: cuando tienes un gobierno débil, se generan estos bloqueos entre los poderes", expone .

Para él, los conflictos se explican con una premisa simple: "No pueden haber vacíos de poder". "En cualquier sistema democrático, cuando los hay, alguien trata de ocuparlos. Acá hay un vacío de poder a nivel del Ejecutivo y el Congreso está ocupando ese espacio. Como hay vacío de poder, los parlamentarios se ponen 'creativos'. Ocupar reformas constitucionales como un mecanismo de presión o legislar sobre aquellos temas donde por normativa constitucional no se puede legislar es un forma de encontrar resquicios", explica.

El escenario actual, se presume, incidirá inevitablemente en la discusión constitucional. "A uno le gustaría que los debates de la convención fueran en otro ritmo, más de largo plazo, y que no estén mirando tanto la contingencia como inspiración, pero es inevitable que eso va a ocurrir: va a haber una retroalimentación de lo que está ocurriendo en el día a día político y lo que va a estar discutiendo la convención", comenta. Si bien el presidencialismo llegaría en mal pie a la redacción de una nueva Constitución, tampoco el Parlamento aparece como una opción precisamente validada.

"El Congreso tiene una reputación, merecida o inmerecida, que está por el suelo. Es difícil pensar que la ciudadanía estaría de acuerdo con un sistema de gobierno que se base en el Congreso, a menos que uno inventara uno nuevo, que cambiara sus reglas de composición y que le diera atribuciones distintas: que, en los hechos, no fuera la misma institución", opina. Advierte, además, que "la gente tiene hastío al conflicto en el nivel de las élites". "Impulsar un mecanismo que siga fomentando el conflicto me parece, en este caso, que es una mala idea", cierra.

Es un análisis similar al que realiza la académica del Instituto de Asuntos Públicos de la U. de Chile, Mireya Dávila. La tensión entre Ejecutivo y Legislativo, asegura, "se relaciona más que nada con la incapacidad del Gobierno y del Presidente para conducir el proceso". "En un sistema hiperpresidencialista, donde es él el gran articulador del proceso político y de la agenda pública, incluida la legislativa, el Presidente no ha manejado bien su propia coalición ni tampoco el gobierno", asegura.

Para la docente, "el vacío de poder y la escasa capacidad para responder a la pandemia y a la crisis social en que ha derivado ha dado mayor espacio al Congreso para poder incidir en las políticas". Según su análisis, no se trata de una pugna previa a una posible redistribución de atribuciones entre Congreso y Moneda, pero sí considera que "puede ser que un efecto de la capacidad que ha tenido el Congreso influya positivamente en que se discutan mayores atribuciones para este". "Me parece que se precisa discutir atenuar el presidencialismo chileno, a la vez que canalizar en representación política las diferentes identidades y demandas de la ciudadanía".

Lo que está en tensión hoy, para Dávila, más que el actual régimen de gobierno es "en sí mismo la conducción de este Gobierno y del Presidente en particular". "Ahora bien, creo que el hiperpresidencialismo como lo conocemos va a ser repensado en la convención y probablemente se alcanzarán acuerdos por un mayor equilibrio de poderes entre ambas ramas del Estado", concluye.

Por su parte, la subdirectora y jefa de Pregrado del Instituto de Ciencia Política UC, Valeria Palanza, cree es todo el escenario es otro "fracaso político estrepitoso". "El sistema actual cayó en crisis y estamos en tiempos de transición de una Constitución a la siguiente. Si bien es acertado decir que la Constitución de 1980 sigue vigente y debe ser respetada, es innegable que está deslegitimada, y las instituciones deslegitimadas tienen el problema de que no concitan obediencia", explica.

"Ante ello, se puede confrontar o se puede acordar y negociar para hacer más suave la transición", comenta. En ese sentido, considera que fue "simplemente una mala estrategia de acción" por parte del Ejecutivo recurrir al TC en el escenario de que la decisión de reformar la Carta Magna ya fue tomada por una amplia mayoría de la ciudadanía. "Ante una Constitución desvalorizada en el imaginario colectivo, la decisión del Gobierno de acudir a esta misma Constitución —que pronto ya no existirá como tal— para dar solución a problemas graves de coyuntura parece desacertado cuanto menos", apunta.

Para Palanza, "las atribuciones que resulte tener cada rama en la nueva Constitución será materia de discusión en la convención". "Las conversaciones que se están desarrollando en círculos académicos y políticos sugieren que habrá algún grado de ajuste de atribuciones en favor del Congreso, que la Constitución de 1980 tiene atado de manos como pocos congresos en el continente y como pocos congresos en el mundo".